Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam bảo vệ một trong những quyền quan trọng của người dân, trong đó có quyền tham gia quản lý nhà nước. Quyền tham gia quản lý nhà nước được thực thi qua nhiều cách khác nhau, trong đó có quyền góp ý xây dựng và sửa đổi văn bản pháp luật. Quyền này được ghi nhận trong “Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật” đã được Quốc hội thông qua vào năm 2008.

Ảnh: người dân và các tổ chức XHDS tham gia góp ý cho Hiến pháp (nguồn: iSEE)
Ảnh: người dân và các tổ chức XHDS tham gia góp ý cho Hiến pháp (nguồn: iSEE)


Cơ hội và thách thức tham gia vào quá trình làm luật


Hiện nay chỉ các cơ quan quốc hội, đại biểu quốc hội, mặt trận tổ quốc và chính phủ mới được quyền trình dự án luật, pháp lệnh và nghị quyết. Các tổ chức cá nhân không thuộc các đối tượng trên không có quyền trình hoặc đề xuất dự án luật.

Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan soạn thảo phải lấy ý kiến người dân. Điều 35 quy định rõ “cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; đăng tải toàn văn dự thảo trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến”. Điều này cũng quy định “cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý.”

Như vậy, hai nhóm đối tượng mà cơ quan soạn thảo phải tổ chức lấy ý kiến “tổ chức hữu quan” hai là “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản”. Nói cách khác, các tổ chức phi chính phủ, cơ quan nghiên cứu và tổ chức quốc tế hoạt động trong lĩnh vực liên quan có quyền được góp ý cho Ban soạn thảo về nội dung dự án luật, pháp lệnh. Các cá nhân chịu tác động trực tiếp của văn bản pháp luật, như trẻ em đối với Luật về trẻ em, người khuyết tật đối với Luật về người khuyết tật, người đồng tính với Luật hôn nhân và gia đình, cũng được quyền tham gia góp ý kiến.

Cũng theo quy định ở điều 35, việc lấy ý kiến có thể bằng hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo, thông qua Trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo hoặc các phương tiện thông tin đại chúng. Như vậy, việc sử dụng hình thức nào thường được quyết định bởi cơ quan soạn thảo. Ai được mời trình bày, tham dự góp ý thường phụ thuộc vào Ban tổ chức.

Từ ngày có internet, việc công khai văn bản soạn thảo trên Trang thông tin điện tử của chính phủ, hoặc của cơ quan soạn thảo là bắt buộc. Người dân, chuyên gia, và tổ chức có thể góp ý trực tiếp cho nội dung văn bản soạn thảo.

Khi văn bản pháp luật được chuyển qua cho cơ quan thẩm tra, các tổ chức và cá nhân vẫn tiếp tục có cơ hội tham gia góp ý. Tuy nhiên, mức độ bắt buộc đã được chuyển từ “cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến” qua “Cơ quan chủ trì thẩm tra có thể mời đại diện… để góp ý”. Như vậy, việc tổ chức lấy ý kiến của người dân, cơ quan liên quan trong quá trình thẩm định phụ thuộc hoàn toàn vào ý kiến chủ quan của cơ quan thẩm tra cũng như nguồn lực sẵn có. Đây là hạn chế rất lớn cho việc tham gia của người dân trong quá trình thẩm định, đặc biệt khi ý kiến của họ không được chấp nhận bởi cơ quan soạn thảo.

Trong quá trình xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh, các đoàn đại biểu quốc hội “có trách nhiệm tổ chức thảo luận, góp ý kiến bằng văn bản và gửi về Văn phòng Quốc hội chậm nhất là hai mươi ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội.” Tuy nhiên, Luật không quy định rõ các đoàn đại biểu quốc hội có phải lấy ý kiến của cử tri nơi họ đại diện hay không. Điều này rất quan trọng vì hầu như quá trình lấy ý kiến trong quá trình soạn thảo hoặc thẩm tra văn bản pháp luật đều xảy ra ở Hà Nội. Chính vì vậy, sự tham gia của đông đảo cử tri trên cả nước, đặc biệt vùng sâu vùng xa là bị hạn chế.

Thực trạng tham gia của người dân và các nhóm yếu thế

Hiện tại, các tổ chức phi chính phủ và người dân đang góp ý vào Luật qua một số kênh. Thứ nhất, người dân góp ý trực tiếp khi văn bản được đưa lên Trang thông tin điện tử của chính phủ, hoặc của cơ quan chủ trì soạn thảo. Tuy nhiên, hình thức này thường “mung lung” vì không rõ các ý kiến sẽ được tổng hợp, xem xét như thế nào vì không có phản hồi trực tiếp từ cơ quan soạn thảo. Hơn nữa, không có nhiều người dân hoặc tổ chức biết được tiến trình làm luật đang ở giai đoạn nào để chuẩn bị góp ý cho Ban soạn thảo. Đối với các nhóm thiểu số, thiệt thòi, nghèo thì khả năng sử dụng internet cũng hạn chế nên cơ hội để họ có thể tham gia góp ý không có.

Một kênh thứ hai quan trọng hơn đó là các cơ hội trao đổi góp ý trực tiếp với Tổ thư ký hoặc Ban soạn thảo. Việc này thường được tổ chức ở hình thức hội nghị, hội thảo góp ý cho các vấn đề do Ban soạn thảo đưa ra, thường là những vấn đề phức tạp, còn nhiều ý kiến khác nhau. Ví dụ, trong Luật hôn nhân và gia đình, các vấn đề như tuổi kết hôn, mang thai hộ, hôn nhân cùng giới, hoặc ly thân thường được đưa ra lấy ý kiến vì có nhiều tranh cãi. Ai được mời tham gia các hội thảo này được quyết định bởi Ban tổ chức, thường dựa vào mối quan hệ sẵn có. Các tổ chức và cá nhân hoạt động độc lập, thường không được mời tham gia các hội thảo góp ý này. Nếu được mời chủ yếu là do nhà tài trợ giới thiệu với ban tổ chức để được mời.

Với các cơ quan thẩm định, quá trình tham vấn ý kiến người dân và các tổ chức xã hội hoạt động độc lập thường không bắt buộc, phụ thuộc vào nhu cầu và nguồn lực của cơ quan thẩm định. Thông thường, các cơ quan thẩm định có đội ngũ chuyên gia hoặc cố vấn của mình và họ thường được mời dự các cuộc họp thẩm định tổ chức bởi cơ quan thẩm định. Việc tham gia của các tổ chức cũng phụ thuộc vào quan hệ sẵn có với cơ quan thẩm định, hoặc với đối tác phát triển của các cơ quan thẩm định để được giới thiệu mời. Khi dự thảo luật được gửi cho các đoàn đại biểu quốc hội các tỉnh, việc xin ý kiến quần chúng nhân dân thường không xảy ra phần vì đại biểu quốc hội không có thời gian và nguồn lực để tổ chức lấy ý kiến cử tri về những vấn đề quan trọng của Luật.

Một số đề xuất cho Luật văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi)

Thứ nhất, hiện tại chỉ các cơ quan của Quốc hội, đại biểu quốc hội, Mặt trận tổ quốc và các cơ quan trung ương của tổ chức thành viên, chính phủ mới có quyền trình dự án luật. Như vậy, các tổ chức, cá nhân không thuộc các đối tượng trên không có được quyền này. Chính vì vậy, Luật cần mở rộng quyền đề xuất dự án luật cho người dân bằng cách thêm một hình thức đệ trình trực tiếp từ người dân khi có một số lượng nhất định cử tri ký tên. Ví dụ “Nếu một dự án Luật thu thập được 10,000 chữ ký của người dân thì Bộ tư pháp hoặc Ủy ban pháp luật Quốc hội sẽ thẩm định để cho vào chương trình làm luật của Quốc hội”. Điều này phù hợp với khoản 1 điều 28 của Hiến pháp 2013 “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước”. Đây cũng là hình thức được áp dụng ở các nước khác để tăng cường dân chủ trực tiếp ngay trong việc xác định nghị trình xây dựng luật của đất nước.

Thứ hai, trong thành phần của Ban soạn thảo/Tổ biên tập nên bổ sung đại diện của đối tượng bị ảnh hưởng trực tiếp của dự án luật, pháp lệnh. Điều này quan trọng vì nó đảm bảo ý kiến của người trong cuộc được chia sẻ, phản ánh ngay từ đầu trong giai đoạn soạn thảo. Hiện nay, ở Việt Nam có nhiều tổ chức phi chính phủ, Hội, Đoàn được thành lập bởi các nhóm xã hội khác nhau như người khuyết tật, người có HIV, Phụ nữ, trẻ em, người đồng tính song tính và chuyển giới, lao động di cư. Việc cộng đồng người chịu tác động, hoặc tổ chức độc lập đại diện cho quyền lợi của họ có mặt trong Ban soạn thảo/Tổ biên tập sẽ giúp cho cho việc soạn thảo khách quan hơn, bảo vệ quyền lợi của các nhóm yếu thế tốt hơn. Để hỗ trợ việc nhận biết đại diện chính xác, Quốc hội Việt Nam có thể ra một cơ chế cho các tổ chức phi chính phủ đăng ký tư cách tham gia góp ý hoặc soạn thảo luật, pháp lệnh.

Thứ ba, việc tổ chức các cuộc tham vấn của cơ quan chủ trì soạn thảo cần phải được công khai và có thông báo rộng rãi trước cho các cơ quan liên quan, đại diện người bị ảnh hưởng trực tiếp của dự án luật, pháp lệnh để họ có thể tham gia. Trong thành phần mời, cần có nhóm đối tượng thiệt thòi, dễ bị tổn thương để đảm bảo họ không bị gạt ra ngoài.

Thứ tư, hiện tại việc tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản do cơ quan chủ trì soạn thảo thực hiện. Như vậy có thể việc đánh giá tác động sẽ thiếu khách quan. Luật sửa đổi có thể giao cho một cơ quan độc lập tiến hành đánh giá tác động của dự thảo luật, hoặc ít nhất là thẩm định báo cáo đánh giá tác động của dự án luật nếu vẫn giao cơ quan chủ trì thực hiện.

Thứ năm, Ban thẩm tra nên bắt buộc phải lấy ý kiến của các chuyên gia, cơ quan liên quan và người bị ảnh hưởng trực tiếp từ dự án luật, pháp lệnh, đặc biệt ở những nội dung đang còn có nhiều ý kiến khác biệt.

Thứ sáu, cần quy định các đoàn đại biểu quốc hội tổ chức lấy ý kiến các cơ quan liên quan, các đối tượng chịu tác động trực tiếp của dự án luật tại địa phương trước khi gửi cho Cơ quan thẩm tra của quốc hội, thay vì chỉ nêu ý kiến của các đại biểu quốc hội.