1. Nghĩa vụ chủ động

Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh rằng Nhà nước có nghĩa vụ chủ động để tích cực bảo vệ các hội họp ôn hòa. Nghĩa vụ này bao gồm việc bảo vệ những người tham gia hội họp ôn hòa khỏi các cá nhân hay các nhóm cá nhân khác, bao gồm những người khiêu khích và những người biểu tình chống, nhằm gây gián đoạn hoặc phân tán hội họp của họ. Những cá nhân này bao gồm cả những người thuộc các cơ quan nhà nước hoặc làm việc thay mặt các cơ quan nhà nước. Người tổ chức và hướng dẫn các hội họp không cần có nghĩa vụ này.


Ảnh: người dân Hà Nội bày tỏ tình yêu cây của mình ở Hồ Thiền Quang (nguồn: internet)
Ảnh: người dân Hà Nội bày tỏ tình yêu cây của mình ở Hồ Thiền Quang (nguồn: internet)


Báo cáo viên đặc biệt tin rằng nghĩa vụ này cần phải luôn luôn được nêu rõ trong các luật trong nước, ví dụ như trong luật của Cộng hào Moldova, Serbia và Slovenia. Ở Armenia, người tổ chức có thể yêu cầu các sĩ quan cảnh sát đưa những người khiêu khích khỏi khu vực hội họp (ngay cả nếu trong thực tế việc thực hiện điều này đôi khi cũng có vấn đề). Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là như ở thành lập đơn vị cảnh sát phản ứng nhanh (cảnh sát chống bạo loạn) ở Estonia nhằm bảo vệ những người biểu tình ôn hòa khỏi sự tấn công của những người khiêu khích và biểu tình chống, và lực lượng này được đào tạo về cách thức phân tách những người cầm đầu khiêu khích khỏi những người biểu tình ôn hòa.

Báo cáo viên đặc biệt bày tỏ quan ngại sâu sắc về việc hội họp ôn hòa không được cho phép hoặc bị giải tán một cách bạo lực ở một số nước, như ở Bahrain, Belarus, Trung Quốc, Ai Cập, Cộng hòa Hồi giáo Iran, , Malawi, Malaysia, Sri Lanka và Cộng hòa Ả rập Syria.

Quyền sống (điều 3 Tuyên ngôn Nhân quyền Phổ quát và điều 6 Công ước về các quyền dân sự và chính trị) và quyền không bị tra tấn, bị đối xử hay trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo hay hạ nhục (điều 5 của Tuyên ngôn và điều 7 của Công ước) phải là các nguyên tắc xuyên suốt đối với việc giữ gìn trật tự cho các cuộc hội họp công khai, như được tuyên bố ở rất nhiều nước. Về mặt này, các quy định mềm – ví dụ trong Bộ Quy tắc của công chức thi hành luật pháp (đặc biệt ở điều 2 và 3) và các nguyên tắc căn bản về sử dụng vũ lực và vũ khí nóng của công chức thi hành luật pháp (cụ thể là các nguyên tắc số 4, 9 và 13) – nhằm hướng dẫn lực lượng thi hành công vụ khi giữ gìn trật tự cho các cuộc biểu tình ôn hòa. Ở điểm này, Tòa án Nhân quyền Liên Mỹ tuyên bố rằng “cái cớ duy trì an ninh công cộng không thể được lấy ra để vi phạm quyền sống... Nhà nước phải đảm bảo rằng, nếu cần phải dùng đến các biện pháp vật lý... thành viên của lực lượng vũ trang và an ninh sẽ chỉ dùng những biện pháp bắt buộc để kiểm soát những tình huống như vậy một cách chừng mực và cân xứng, và tôn trọng quyền sống và quyền được đối xử nhân đạo” Báo cáo viên đặc biệt về xử tử không xét xử, xét xử vắn tắt hay tùy tiện cũng tuyên bố rằng “tình huống huy nhất đảm bảo cho việc sử dụng vũ khí nóng, bao gồm trong các cuộc biểu tình, là nguy cơ chết người hoặc bị thương nặng ngay lập tức” (A/HRC/17/28, đoạn 60). Về việc sử dụng hơi cay, Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh rằng hơi cay không phân biệt giữa người biểu tình và người không biểu tình, người khỏe mạnh và người có vấn đề sức khỏe. Ông cũng cảnh báo việc điều chỉnh thành phần hóa học của hơi ga chỉ với mục đích gây đau đớn nghiêm trọng cho người biểu bình, và một cách gián tiếp, cho những người xung quanh.

Báo cáo viên đặc biệt cũng tham chiếu Danh sách các biện pháp kiểm soát hành chính cần được Nhà nước đưa ra ở cấp cao để đảm bảo việc sử dụng vũ lực trong lúc công chúng tụ họp như một biện pháp bất thường do Ủy ban Nhân quyền Liên Mỹ đưa ra. Trong số các biện pháp này có “(a) thực hiện các cơ chế để cấm, một cách hiệu quả, việc sử dụng đến vũ lực chết người trong các cuộc biểu tình công khai; (b) áp dụng một hệ thống đăng ký và kiểm soát vũ khí; (c) áp dụng một hệ thống ghi lại các thông tin để giám sát các lệnh điều hành, những người chịu trách nhiệm về các lệnh này, và những người thực thi mệnh lệnh.”

Báo cáo viên đặc biệt phản đối việc sử dụng “dồn khuôn” (hay bao vây) trong đó người biểu tình bị bao vây bởi lực lượng hành pháp và không được dời đi. Ông lưu ý một cách hài lòng về tuyên bố của cảnh sát Toronto (Canada) quyết định bỏ biện pháp này sau khi có nhiều tranh luận về biện pháp giữ gìn trật từ cho Hội nghị thượng đỉnh G-20 tại Toronto năm 2010.

Nhìn chung, Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh tầm quan trọng đặc biệt của đối thoại thiện chí, bao gồm thông qua việc đàm phán, giữa các cơ quan thực thi pháp luật và người tổ chức để đảm bảo hội họp công khai một cách thuận lợi, như được thông tin các vụ việc ở Guatemala, Hungary, Mexico và Thụy Sỹ.

2. Nghĩa vụ thụ động

Nhà nước cũng có nghĩa vụ thụ động là không can thiệp vô lý với quyền tự do hội họp. Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là “luật về tự hội họp tránh cấm chung chung về thời gian và địa điểm, và đưa ra phương án ít mang tính hạn chế hơn... Việc cấm chỉ là biện pháp cuối cùng, và cơ quan chức năng có thẩm quyền chỉ có thể cấm hội họp ôn hòa khi biện pháp mang tính hạn chế hơn không thể đạt được mục đich chính đáng của cơ quan chức năng.”

Như nêu trên, bất kỳ giới hạn nào được áp dụng cũng phải là cần thiết và cân xứng với mục đích hướng đến. Trong các quy định về hội họp ôn hòa ở một số nước như New Zealand và Thụy Sỹ có nêu một số tiêu chí để xác định tính cân xứng. Ngoài ra, những giới hạn đó phải được đưa ra “trước mắt và trong tầm tai” của đối tượng bị ảnh hưởng và nhóm công chúng nó hướng đến, và “người tổ chức hội họp ôn hòa không nên bị cưỡng bức phải theo ý kiến của cơ quan chức năng có thẩm quyền nếu những ý kiến này xem nhẹ cốt yếu của quyền tự do hội họp ôn hòa của họ . Trên quan điểm này, ông cảnh báo với những thực hành trong đó cơ quan chức năng có thẩm quyền cho phép biểu tình diễn ra, nhưng chỉ được diễn ra ở khu vực ngoại thành hoặc ở phạm vi một quảng trường cụ thể, để hạn chế tác động của nó.

Báo cáo viên đặc biệt cũng nhắc đến đánh giá của nhóm chuyên gia ODIHR rằng “việc di chuyển của các phương tiện giao thông không thể tự động có vị trí ưu tiên so với tự hội họp.” Về điểm này, Tòa án Nhân quyền Liên Mỹ đã chỉ định rằng “những cơ quan có thẩm quyền của nhà nước có nghĩa vụ thiết kế kế hoạch hoạt động và các thủ tục để đảm bảo thực thi quyền hội họp..[bao gồm] phương án sắp xếp bộ hành và các phương tiện giao thông trong một khu vực nhất định”. Ngoài ra, Báo cáo viên đặc biệt nêu một quyết định của Tòa Hiến pháp Tây Ban Nha trong đó tuyên bố “trong một xã hội dân chủ, không gian đô thị không phải chỉ để đi lại, mà còn để tham gia”.

Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cơ quan chức năng có thẩm quyền cung cấp cho những người tổ chức hội họp “lý do kịp thời và đầy đủ với việc áp dụng bất kỳ giới hạn nào, và phương án sử dụng thủ tục kháng nghị nhanh chóng. Người tổ chức phải có thể kháng nghị trước một tòa án độc lập và vô tư, và phải ra quyết định nhanh. Ở nhiều nước, cơ quan chức năng có thẩm quyền có nghĩa vụ giải thích cho quyết định của mình (vd Senegal và Tây Ban Nha). Ở Bulgaria, người tổ chức hội họp có thể gửi kháng nghị trong vòng 03 ngày kể từ khi nhận được quyết định không cho phép hội họp; tòa hành chính có thẩm quyền sau đó phải đưa ra quyết định về lệnh cấm trong vòng 24 giờ, và quyết định của tòa phải được công bố ngay lập tức, và có giá trị cuối cùng. Tương tự, ở Estonia, có thể kháng nghị với tòa hành chính, tòa này phải đưa ra quyết định trong cùng ngày hôm đó, hoặc trong vòng ngày hôm sau; người tổ chức cũng có thể kháng nghị với Thanh tra Estonia.

3. Xây dựng và tăng cường năng lực nhân quyền cho các nhân viên công vụ hành chính và hành pháp

Quan trọng là Nhà nước đảm bảo rằng các nhân viên công vụ hành chính và thực thi pháp luật được đào tạo về tôn trọng quyền tự do hội họp ôn hòa.

Ở những nước áp dụng cơ chế phê duyệt, Báo cáo viên đặc biệt tin rằng các nhân viên hành chính chịu trách nhiệm phê duyệt (yêu cầu hội họp) phải được giám sát thường xuyên để đảm bảo rằng họ không tùy tiện từ chối các yêu cầu tổ chức hội họp ôn hòa tại nơi công cộng (ví dụ, ở Slovenia). Ở điểm này, một hội thảo về thực thi luật về hội họp ôn hòa với sự tham gia của các nhân viên hành chính công cụ đã được tổ chức ở Slovenia.

Báo cáo viên đặc biệt lưu ý với sự hài lòng rằng, ở hầu hết các nước trả lời bản khảo sát, các hoạt động xây dựng năng lực về luật nhân quyền quốc tế, đôi khi có cả luật nhân đạo quốc tế, được tổ chức cho những người thi hành luật, thường là với học viện cảnh sát, và các cơ quan chức năng khác (ví dụ ở Bờ Biển Ngà, Croatia, Cuba, Estonia, Honduras, Đức, Guatemala, Iraq, Mexico, Morocco, Peru, Senegal, Tây Ban Nha, Thụy Sỹ, Vương Quốc Anh và Uruguay). Việc đào tạo cũng được tổ chức trong khuôn khổ hợp tác với các cơ quan nhân quyền quốc gia (như ở Đan Mạch, Hungary, Indonesia, Iraq, Malaysia, Mexico, Nepal, New Zealand, lãnh thổ Palestin, Paraguay, Cộng hòa Tanzania và Uganda), với Văn phòng Cao ủy Nhân quyền LHQ (ở Mexico và Uganda), Văn phòng OSCE/ODIHR (ở Armenia và Bulgaria), với Ủy ban châu Âu (vd Bulgaria), với các NGO (vd Armenia, Bulgaria, Canada, Croatia, Đan Mạch, Malaysia và Serbia), với các trường đại học (vd ở Morocco và Mexico), và Ủy ban Chữ thập đỏ Quốc tế (Peru). Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh nhu cầu tiếp tục cung cấp các khóa đào tạo.

Nhiều sáng kiến hay đã được Báo cáo viên đặc biệt chú ý, và những sáng kiến này cần được nhân rộng. Ở Burkina Faso, một seminar về “Biểu tình ở công cộng và nhân quyền: chiến lược nào để hợp tác tốt hơn giữa các bên” đã được Bộ Tư pháp và Thúc đẩy Nhân quyền tổ chức dành cho lực lượng an ninh và NGO. Ở Slovenia, các sáng kiến đào tạo cho lực lượng thi hành pháp luật về sử dụng các công cụ kiểm soát không gây chết người (như gậy, khí ga và vòi rồng) khi duy trì trật tự công cộng đã được tổ chức. Ở Anh, cảnh sát của nhiều hạt đã bổ nhiệm một luật sư nhân quyền để tư vấn cho họ về tính hợp pháp cũng như tác động nhân quyền của những hoạt động gìn giữ trật tự công cộng quy mô lớn liên quan đến các cuộc biểu tình có tính chất phức tạp và gây tranh luận.

Báo cáo viên đặc biệt cũng cân nhắc các thực hành tốt trong các tài liệu đào tạo được xây dựng với quan điểm ngăn chặn những cách đối xử và biện pháp mang tính phân biệt đối xử với phụ nữ, người chưa thành niên, người khuyết tật, dân tộc bản địa, những cá nhân và nhóm thuộc về thiểu số và các nhóm ở bên lề (ví dụ ở Mexico, Serbia, Slovenia và Tây Ban Nha).

4. Giám sát hội họp ôn hòa

Báo cáo viên đặc biệt tham chiếu báo cáo trình Đại hội đồng Liên Hợp quốc của Đại diện đặc biệt của Tổng thư ký về tình hình của những người bảo vệ nhân quyền, trong đó tuyên bố “giám sát các hội họp có thể đưa ra những thông tin vô tư và khách quan về việc chuyện gì đã diễn ra, bao gồm các bản ghi lại các dữ kiện về hành xử của cả người tham gia và người thi hành công vụ” Đây là một đóng góp giá trị đối với việc thụ hưởng có hiệu quả quyền tự do hội họp. Sự hiện diện nổi bật của những người giám sát nhân quyền trong các cuộc biểu tình có thể làm giảm các vi phạm nhân quyền. Vì vậy, việc cho phép những người bảo vệ nhân quyền hoạt động tự do trong điều kiện thực hành tự do hội họp đóng vai trò rất quan trọng” (A/62/225, đoạn 91). Người bảo vệ nhân quyền bao gồm thành viên của các tổ chức xã hội dân sự, các “nhà báo công dân”, blogger và đại diện của các cơ quan nhân quyền quốc gia.

Về mặt này, Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là việc mời London Metropolitan Police to Liberty (Người canh giữ tự do khu vực thành phố London), một tổ chức nhân quyền độc lập, để hoạt động với tư cách quan sát viên độc lập trong quá trình giữ trật tự một cuộc diễu hành của Đại hội các công đoàn ở London năm 2010. Ông cũng nhắc đến tuyên bố của Phó chủ tịch Ủy ban Nhân quyền Malaysia (SUHAKAM) trong một thảo luận chuyên gia về thúc đẩy và bảo vệ quyền con người trong bối cảnh biểu tình ôn hòa, tại kỳ họp thứ 19 của Hội đồng Nhân quyền (A/HRC/19/40, đoạn 33). Vị Phó chủ tịch nhấn mạnh vai trò giám sát của SUHAKAM trong các cuộc biểu tình công cộng nhạy cảm bằng cách sử dụng các đội quan sát.

Ở điểm này, Báo cáo viên đặc biệt ủng hộ kêu gọi của Nhóm chuyên gia ODIHR về việc tiến hành các hoạt động xây dựng năng lực cho các NGO và người bảo vệ nhân quyền làm việc trên thực tế để giám sát một cách có hệ thống việc hội họp và việc canhh giữ trật tự cho hội họp. Về việc này, ODIHR đã đào tạo những người giám sát việc hội họp ở Armenia, Georgia, Kazakhstan, Kyrgyzstan và cộng hòa Moldova, và xuất bản cuốn Sổ tay Giám sát tự do Hội họp bản mới vào tháng 9 năm 2011.

Phần 3: Các thực hành tốt về quyền tự do Hiệp hội