Tạo cơ sở cho các thảo luận tiếp theo về nội dung cần có của luật về hội ở Việt Nam, bài viết này bước đầu khái quát một số điểm căn bản trong pháp luật về hội của một số quốc gia trên thế giới. Trước hết, bài viết khái quát về cách thức, mức độ pháp luật các quốc gia điều chỉnh lĩnh vực hội. Sau đó, các nội dung cơ bản của pháp luật về hội một số nước được phân tích, giới thiệu.

Ảnh: các lao công đang đình công trước tòa nhà MTV ở California (nguồn Internet)
Ảnh: các lao công đang đình công trước tòa nhà MTV ở California (nguồn Internet)


1. Nguồn luật điều chỉnh hội

Trước hết, quyền tự do lập hội được ghi nhận trong hầu hết Hiến pháp của các quốc gia (Điều 18 Hiến pháp Italia, Mục 18 Hiến pháp Nam Phi, Điều 2 Hiến chương quyền và tự do Canada…) như một quyền cơ bản quan trọng. Cá biệt, Hiến pháp Hoa Kỳ, Tu chính án thứ 1, không đề cập trực tiếp đến quyền lập hội mà chỉ đề cập đến tự do ngôn luận và hội họp. Về sau này, Tòa án Tối cao Hoa Kỳ, thông qua án lệ vụ NAACP kiện Alabama ex rel. Patterson (1958) đã kết luận rằng quyền lập hội phát sinh từ quyền tự do biểu đạt.

Trong hệ thống luật Anh – Mỹ (hệ thống thông luật), pháp luật (án lệ) bảo vệ các quyền tự do nói chung, quyền tự do lập hội nói riêng, dù rất đa dạng và phức tạp (cần có những bài viết, nghiên cứu riêng), nhìn chung rất cởi mở, tôn trọng tự do và sự khác biệt. Anh quốc là một trường hợp đặc biệt, gần đây, Luật Nhân quyền 1998 đã coi Công ước nhân quyền châu Âu là luật quốc gia, do đó Điều 11 của Công ước này (về quyền lập hội), cũng như các án lệ, phán quyết của Tòa án Nhân quyền châu Âu, có giá trị áp dụng trực tiếp trong nước.

Một số quốc gia hiện vẫn sử dụng luật dân sự để điều chỉnh các hội (như Thái Lan, Hà Lan, Italia…), vì coi hội cũng chỉ là một chủ thể của đời sống dân sự. Chẳng hạn, Bộ luật dân sự và thương mại Thái Lan đưa ra định nghĩa: “Hợp đồng thành lập hội liên hiệp là một hợp đồng, qua đó, nhiều người thoả thuận hợp nhau lại để cùng tiến hành một hoạt động chung ngoài mục đích chia lời” (Điều 1274).

Phổ biến hơn cả, nhiều quốc gia có đạo luật riêng về các hội, chủ yếu xuất phát từ đặc thù của các hội là phi lợi nhuận và có thể có số lượng thành viên (đồng nghĩa với tầm ảnh hưởng) rất đông. Cạnh đó, các quốc gia một mặt phải tôn trọng quyền tự do lập hội, một mặt phải duy trì trật tự, kiểm soát các tổ chức, nhóm gây nguy hại cho xã hội (các băng nhóm tội phạm, bài ngoại, các chính đảng phát xít, kỳ thị sắc tộc…). Một số quốc gia có luật về hội tương đối sớm là Anh quốc (Luật về sự liên kết 1825, Luật Công đoàn 1871…), Pháp (Luật về hội 1901).

Sau năm 1945, nhiều quốc gia ban hành luật về hội mới (Luật về hội của Đức 1964…), thường là thay thế cho các đạo luật hạn hẹp, gò bó đã được ban hành trước đó. Đến cuối thập niên 1980, làn sóng dân chủ ở Đông Âu song hành với sự kết thúc của Chiến tranh Lạnh đã tạo môi trường mới để nhiều quốc gia trong khu vực này ban hành các luật về hội hiện đại và cởi mở (Luật về hội Ba Lan 1989, Luật về hội Hungary 1989…).

Tuy nhiên, pháp luật về hội của nhiều quốc gia vẫn rất khắt khe và thiếu dân chủ (Luật về tổ chức phi chính phủ Nga 2006…). Trong khu vực ASEAN, khuôn khổ pháp lý các quốc gia về hội nhìn chung rất hạn hẹp. Các quốc gia hầu hết đã có đạo luật riêng về hội (Luật về hội Việt Nam 1957, Luật về hội Miến Điện 1988, Luật về hội Malaysia 1996, Luật tổ chức xã hội Indonesia 2013…) hoặc đang trong tiến trình sửa đổi. Tại Campuchia, dự thảo Luật hội 2011 đã bị phê phán mạnh mẽ và đang bị treo lại. Tại Indonesia, Luật tổ chức xã hội 2013 vừa mới ban hành (thay thế cho Luật 1985), đang bị kiện ra Tòa án Hiến pháp. Tại Miến Điện, Luật về đăng ký hội đã được trình ra trước Quốc hội (Hạ viện và Thượng viện yêu cầu sửa đổi) và sẽ được trình lại vào tháng 6 năm 2014. Luật này nếu được thông qua sẽ thay thế cho Luật về Hội 1988 – đạo luật vốn chủ yếu nhằm kiểm soát phong trào sinh viên và các chính đảng đối lập.

2. Các nội dung cơ bản của luật về hội

Về cơ bản, các nội dung sau đây được pháp luật về hội của các quốc gia quy định: 1) Phạm vi điều chỉnh của luật (các loại hội, tổ chức nào được điều chỉnh); 2) Điều kiện thành lập, gia nhập hội; 3) Cơ quan, thủ tục đăng ký, thành lập hội; 4) Quyền của các hội; 5) Cơ quan giám sát, xử lý vi phạm; 6) Chấm dứt hoạt động của hội.

2.1. Phạm vi điều chỉnh của luật về hội

Luật về hội của các quốc gia thường quy định về các hội, hiệp hội và thường loại trừ (không áp dụng đối với) các tổ chức tôn giáo, đảng phái chính trị, tổ chức lập ra trong tiến trình bầu cử.

Tuy nhiên, một số quốc gia xác định phạm vi điều chỉnh rất rộng. Chẳng hạn như Luật Hungary quy định chung cho các "tổ chức xã hội dân sự", bao gồm cả các đảng phái chính trị, tổ chức công đoàn. Tương tự, Luật về hội Malaysia 1996 điều chỉnh cả các công ty, các tổ chức có trên 7 người, bao gồm các đảng phái, công đoàn.

Bảo đảm hiệu quả trong quản lý, cũng như sự thuận lợi cho các hội, một số đạo luật phân chia hội thành các loại khác nhau. Luật hội của Ba Lan phân chia thành các hội có tư cách pháp nhân và hội không có tư cách pháp nhân (hội đơn giản). Các loại hội này sẽ có thủ tục thành lập khác nhau và phạm vi quyền hạn cũng khác nhau.

2.2. Điều kiện lập hội, gia nhập hội

Điều kiện lập hội thường có các quy định liên quan đến: mục đích (phải hợp pháp), trụ sở và tài sản, điều lệ và thành viên. Nhìn chung, đa dạng nhất là các quy định liên quan đến điều kiện về thành viên, cụ thể như:

Thứ nhất, về quốc tịch, quyền lập hội đương nhiên thuộc về mọi công dân của quốc gia, trừ một số trường hợp luật định (chẳng hạn như công chức lực lượng vũ trang…). Đối với quyền lập hội của người nước ngoài, các quốc gia có những cách điều chỉnh khác nhau. Luật hội Ba Lan phân biệt người nước ngoài thành người cư trú (được tự do gia nhập hội) và người không cư trú (tùy trường hợp).

Thứ hai, về độ tuổi, thường thì phải đủ 18 tuổi mới có đầy đủ quyền thành lập và gia nhập hội. Luật hội Ba Lan cho phép người chưa thành niên từ 16 đến 18 tuổi trở thành thành viên của các hội, với điều kiện đa số thành viên hội đồng quản trị của hội phải là người đã thành niên, có đủ năng lực để thực hiện giao dịch hợp pháp. Trẻ em dưới 16 tuổi có thể trở thành thành viên của một hội nếu quy chế của hội này cho phép và có sự đồng ý của người giám hộ hợp pháp, nhưng họ có thể không được bầu cử hoặc biểu quyết tại phiên họp của hội.

Thứ ba, về số lượng thành viên để thành lập một hội, có sự khác biệt lớn giữa các quốc gia. Luật hội của Ecuador chỉ yêu cầu có 5 người để lập một hội, trong khi luật Ấn Độ cần phải có 7 người, luật Ai Cập cần có 10 người, luật Ba Lan cần có 15 người, luật Rumani cần có 21 người để lập một hội.

2.3. Cơ quan, nội dung và thủ tục đăng ký

Việc lập hội dễ dàng hay khó khăn phụ thuộc nhiều vào ý chí của người làm luật, thể hiện rõ nét nhất trong các quy định về thủ tục thành lập. Tại một số quốc gia, thủ tục lập hội được thực thi rất dễ dàng, chỉ cần thông báo cho cơ quan nhà nước (thậm chí chỉ cần qua Internet). Đa số quốc gia thì yêu cầu nộp hồ sơ đăng ký tại một cơ quan nhất định (tòa án, cơ quan công chứng hoặc cơ quan chuyên trách).

Nhìn chung, hai loại cơ quan thường được các quốc gia trao quyền đăng ký lập hội là tòa án (theo luật hội của Ba Lan, Hungary, Rumani) và cơ quan công chứng (Bôlivia, Braxin, Italia, Hà Lan…). Cũng có một số quốc gia có cơ quan chuyên trách việc đăng ký hội (Cơ quan đăng ký hội tại Malaysia).

Ban vận động thành lập hội (ban sáng lập) thường phải nộp cho cơ quan đăng ký (tòa án hoặc cơ quan công chứng) giấy đăng ký kèm theo các loại văn bản như: quy chế (điều lệ) hội, danh sách các thành viên sáng lập, địa chỉ văn phòng tạm thời của hội…Sau một thời hạn, cơ quan đăng ký sẽ có trả lời về việc đăng ký.

2.4. Các quyền của hội

Là một chủ thể của xã hội, các hội cũng có các quyền năng của mình để có thể đạt được các mục tiêu đề ra. Trong số các quyền, có lẽ quyền về tài chính, tài sản và về tổ chức, nhân sự là quan trọng nhất.

Thứ nhất, về quyền sở hữu tài sản và chủ động về tài chính. Về tài chính, nhìn chung, các hội có thể huy động các nguồn đóng góp từ trong nước và quốc tế. Tuy nhiên, theo Luật Ba Lan, hội không có tư cách pháp nhân (hội đơn giản) chỉ có thể có nguồn thu từ đóng góp của các thành viên.

Là các tổ chức phi lợi nhuận, hội không thể hoạt động kinh doanh thu lợi. Tuy nhiên, Luật Hungary cho phép hội có thể hoạt động kinh doanh để có điều kiện kinh tế để đạt được các mục đích của nó.

Thứ hai, các hội có quyền chủ động về nhân sự và tổ chức. Tuy nhiên, một số quốc gia có quy định khái quát về bộ máy lãnh đạo hội như hội đồng quản trị, ban điều hành của hội. Các hội có thể có tổ chức trực thuộc, tổ chức thành viên, chi nhánh. Luật Ba Lan không cho phép một hội đơn giản (không có tư cách pháp nhân, chỉ cần 3 người trở lên) thành lập chi nhánh ở địa phương.

Thứ ba, các hội có quyền tự do triển khai các hình thức hoạt động để thực thi nhiệm vụ của mình. Nhình chung việc triển khai hoạt động liên quan chặt chẽ đễ khuôn khổ pháp lý thực thi các quyền tự do khác, đặc biệt là tự do ngôn luận (khi muốn truyền thông, xuất bản, vận động…), tự do hội họp (khi muốn tổ chức tuần hành, hội thảo, tập huấn), tự do đi lại (khi muốn tiếp cận địa bàn, đối tượng dễ bị tổn thương…)…

Ngoài ra, một số quyền khác, khía cạnh hoạt động khác của các hội đã có sự tranh luận như:

• Mức độ quyền riêng tư của hội (hội có phải thông báo công khai toàn bộ hội viên không?)

• Khi nào một cá nhân thành viên có thể phải chịu trách nhiệm (bị xử phạt) về hành động của tổ chức? Hoặc khi nào một tổ chức phải chịu trách nhiệm về hành động, lời nói của cá nhân thành viên?

• Khi nào hội bị buộc phải nhận một cá nhân làm thành viên? Hội buộc phải sát nhập với một hội khác?

2.5. Cơ quan giám sát, xử lý vi phạm

Như đã đề cập, để bảo đảm trật tự, các quốc gia bên cạnh việc thiết kế khuôn khổ pháp lý riêng cho các hội, cũng cần có cơ quan, thủ tục giám sát việc thực thi quyền lập hội. Thẩm quyền giám sát thường được trao cho văn phòng công tố (Hungary), bộ tư pháp hoặc một cơ quan khác.

Để xử ly các vi phạm của hội, các quốc gia có các hình thức chế tài như phạt tiền, giải tán hội.

2.6. Chấm dứt hoạt động của hội

Các hội, tổ chức xã hội dân sự có thể chủ động chấm dứt hoạt động hoặc bị cơ quan nhà nước (tòa án) chấm dứt hoạt động. Việc chấm dứt hoạt động của hội thường bao gồm các thủ tục: xử lý, thanh lý tài sản và các nghĩa vụ khác, tuyên bố giải thể. Việc xử lý tài sản của hội được chia thành hai phương thức đối với hai nhóm tài sản. Thứ nhất, các tài sản có được từ nguồn tài trợ của các tổ chức (trong nước, nước ngoài) hoặc của nhà nước, sau khi thanh toán toàn bộ các nghĩa vụ của tổ chức số còn lại do cơ quan có thẩm quyền (thường là tòa án) quyết định. Thứ hai, đối với các tài sản tự có của hội, sau khi thanh toán hết các nghĩa vụ, số còn lại do hội quyết định theo điều lệ.

Tuyên bố giải thể được thực hiện sau khi đã thanh toán các nghĩa vụ về tài sản, thanh lý tài sản và các nghĩa vụ khác của hội. Thời điểm tuyên bố giải thể hội là thời điểm chấm đứt hoàn toàn các hoạt động cũng như tư các pháp lý của hội trên thực tế.

Trên đây là một số nghiên cứu sơ bộ ban đầu về luật hội của các quốc gia, cần có sự tìm hiểu, phân tích tiếp theo về các quy định đó, đặt chúng trong những hệ thống pháp lý, cũng như những bối cảnh văn hóa, chính trị cụ thể, để có thể rút ra những hàm ý nhất định cho tiến trình thảo luận luật về hội tại Việt Nam.

Bài tiếp theo: Pháp luật Việt Nam về lập hội